胎動已久的 《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（下稱 “新36條”）于上周呱呱落地，但同樣是能源領(lǐng)域的民營企業(yè)，“待產(chǎn)”的心情卻各自不同：電企躍躍欲試，油企集體沉默。據(jù)業(yè)內(nèi)人士的解讀，盡管看上去 “一碗水端平”，“新36條”在對民間資本參與電力建設(shè)與石油天然氣建設(shè)描述時的細(xì)節(jié)措辭確實(shí)有所差異。


　　相形之下，民資進(jìn)入油氣領(lǐng)域的“游戲規(guī)則”更顯得謹(jǐn)慎和“邊緣”。不過，與“舊36條”的語焉不詳相比，新規(guī)至少對民營油企準(zhǔn)入上游產(chǎn)業(yè)作出了明確表態(tài)，也為下一步各地方和相關(guān)部門出臺具體配套細(xì)則平添了幾許市場期待。


　　新能源產(chǎn)業(yè);


　　弱勢突圍的契機(jī)


　　與傳統(tǒng)能源被眾多國企 “分疆劃域”難以介入相比，新能源領(lǐng)域或許將成為未來民間資本發(fā)展的契機(jī)。盡管本身就是民企介入較多的領(lǐng)域，政策面一直鼓勵民間資本參與新能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)，“新36條”仍然重申“鼓勵民間資本參與風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮?、生物質(zhì)能等新能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)”，這樣的表態(tài)被市場解讀為可能在后續(xù)的配套政策支持中得到細(xì)化。


　　“尤其太陽能光電和光熱設(shè)備制造領(lǐng)域，前十幾強(qiáng)的制造商都是民間資本。 ”中國可再生能源學(xué)會理事長石定寰介紹，目前已有十幾家民營新能源企業(yè)在海外上市，融資規(guī)模達(dá)幾百億元人民幣。據(jù)悉，我國在傳統(tǒng)電源結(jié)構(gòu)和布局方面表現(xiàn)為水能、風(fēng)能資源利用少，水電和風(fēng)電比例低，小火電機(jī)組比例大，所以新能源領(lǐng)域不是國有壟斷發(fā)電企業(yè)傳統(tǒng)的優(yōu)勢領(lǐng)域，水能、風(fēng)能等綠色能源開發(fā)的政策門檻、資金門檻和技術(shù)門檻大大降低。


　　去年一項數(shù)據(jù)可以折射民間資本對新能源產(chǎn)業(yè)的青睞。截至2009年5月底，浙江電力公司收到28家浙江光伏發(fā)電項目共計3.8萬千瓦的并網(wǎng)發(fā)電申請。目前浙江省共有60多家具規(guī)模的太陽能公司、100家光電企業(yè)以及相關(guān)設(shè)備的企業(yè)。


　　相形之下，據(jù)中商聯(lián)石油委此前統(tǒng)計，我國的民營石油批發(fā)企業(yè)有663家，總儲量約為2.3億噸，總投資為7700億元。但據(jù)該協(xié)會初步調(diào)查，全國石油民營批發(fā)企業(yè)已經(jīng)關(guān)門、倒閉了2/3，越來越多的民資正在從石油行業(yè)撤離。


　　而再觀新能源行業(yè)，這樣的壟斷意味確實(shí)淡薄許多。早在2002年，作為我國第一批特許權(quán)示范項目，建造亞洲規(guī)模最大的風(fēng)電場項目落戶江蘇省如東縣。工程自2003年4月開始向國際招標(biāo)，在角逐的9大電力巨頭里，中標(biāo)的是華睿投資集團(tuán)——我國第一家民營電力集團(tuán)之一。


　　事實(shí)上，10年前浙江的民營企業(yè)就開始涉足新能源領(lǐng)域，太陽能發(fā)電是其主要陣地。在沒有享受到任何國家優(yōu)惠政策的情況下，民營企業(yè)將中國的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展到了今天的規(guī)模。 2008年，中國光伏電池產(chǎn)量達(dá)1.78GW，占全球總量的 26％，至2009年底，全國光伏發(fā)電超過20萬千瓦。


　　“狹路相逢”的尷尬


　　不過，盡管被寄厚望為突圍能源領(lǐng)域的一線契機(jī)，民企涉足新能源行業(yè)也并非看上去那樣一帆風(fēng)順。其中，最大的挑戰(zhàn)還是來自“國家隊”的蜂擁入場。日前，在深圳，中海油集團(tuán)與普天集團(tuán)合資成立普天海油新能源動力有限公司，與當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)的壟斷者南方電網(wǎng)激烈競爭承建電動車充電站。國家電網(wǎng)公司新年工作會議上提出，年內(nèi)在27個城市開建75個電動車充電站。一個月之后，中石化集團(tuán)便與北京首科集團(tuán)宣布成立合資公司，準(zhǔn)備將中石化現(xiàn)有的加油、加氣站，改建成加油充電綜合服務(wù)站，并擴(kuò)展至河北、天津乃至其他地區(qū)。中石油也在與江蘇發(fā)改委談判建站事宜。


　　而在這波國企新能源投資浪潮來襲前夕，2007年 《可再生能源中長期規(guī)劃》也曾掀起國企投資風(fēng)電潮。中國風(fēng)能協(xié)會統(tǒng)計，目前風(fēng)電整機(jī)制造企業(yè)已超過70家，僅金風(fēng)科技、華銳、東汽和上汽產(chǎn)能就達(dá)到1200萬千瓦小時，而今年新增風(fēng)電裝機(jī)容量大約才800萬到900萬千瓦小時，尷尬的產(chǎn)能過剩之憂也開始干擾民營企業(yè)大展宏圖的期許。記者了解到，5萬千瓦以上的項目必須由國家發(fā)改委組織招投標(biāo)，民營企業(yè)處于價格劣勢，只能拿到小訂單。


　　資料顯示，從2003年起，國家共組織過5輪風(fēng)電特許招標(biāo)，以最低的電價確定中標(biāo)企業(yè)，而“賠不起”的民企被迫退出。另一方面，按照規(guī)劃，中國光伏需求量到2020年只有1800兆瓦，而早在2006年就已達(dá)到1600兆瓦，當(dāng)時的產(chǎn)能就幾乎達(dá)到未來十余年后的規(guī)劃目標(biāo)。數(shù)據(jù)顯示，2004年至2005年期間，風(fēng)電領(lǐng)域還有為數(shù)不少的民企表現(xiàn)活躍，但到2008年，央企陣營所占的風(fēng)力發(fā)電份額已接近90％，其他資本僅占10％。


　　另據(jù)記者了解，發(fā)電成本過高也一直是國內(nèi)推廣光伏發(fā)電的最大障礙，目前光伏發(fā)電每度2元左右，和普通火電價格相比高出多倍。此前，國家部委相繼宣布實(shí)施 “太陽能屋頂計劃”、“金太陽”工程，決定綜合采取財政補(bǔ)助。中國電力聯(lián)合會秘書長王志軒建議應(yīng)加快光伏上網(wǎng)電價優(yōu)惠措施的出臺，地?zé)帷⑸镔|(zhì)能等其他可再生能源的開發(fā)也需要配套相應(yīng)的補(bǔ)貼政策,完善可再生能源發(fā)電的盈利機(jī)制和模式。


　　油氣領(lǐng)域;


　　上游放開附加條件


　　記者注意到，在民間資本對石油產(chǎn)業(yè)鏈主體的參與中，“新36條”政策放開的最大尺度在于明確鼓勵“民間資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域”，而在被詬病為“玻璃門”的“舊36條”中，油氣領(lǐng)域的開放程度僅僅被表述為“進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制”的空洞提法。


　　“我國油氣工業(yè)上游生產(chǎn)高度集中，由三大石油公司壟斷經(jīng)營，這種壟斷不是經(jīng)過充分競爭形成的經(jīng)濟(jì)壟斷，而是基于法律規(guī)定的長期行政壟斷。 ”中國石油大學(xué)工商管理學(xué)院教授陳守海告訴記者，根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》相關(guān)規(guī)定，只有在全國范圍內(nèi)具有油氣勘查資質(zhì)的企業(yè)才能獲得勘探批準(zhǔn)，“所以只有中石油、中石化、中海油三大集團(tuán)能夠提供申請時必須的批準(zhǔn)文件及法人資格證明。 ”


　　值得注意的是，“新36條”并未破除上述石油巨頭們所具有的法律特權(quán)。根據(jù)國務(wù)院文件的描述，進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域的民間資本要求 “與國有石油企業(yè)合作開展”。記者從相關(guān)人士處了解到，由于缺少合法的進(jìn)入途徑，過去地方和民間資本進(jìn)入油氣開采領(lǐng)域還存在亂象。“有些開采者沒有任何一級政府的許可，直接從事非法盜采活動，由此造成資源浪費(fèi)，并引發(fā)傷亡事故和環(huán)境污染。 ”


　　即使是通過掛靠大型國有油氣企業(yè)這一正規(guī)途徑，民間資本也可能只是對大型油企不愿開發(fā)的小礦、尾礦、貧礦等邊際項目承包經(jīng)營。國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心副主任車長波告訴記者，陸域油氣勘探已形成中石油、中石化兩大集團(tuán)雙寡頭壟斷競爭的局面；海域油氣勘探長期由中海油一家國有公司從事勘探開發(fā)。


　　記者從國土資源部上述研究中心獲得的一份研究還看到，我國油氣礦業(yè)權(quán)采取許可證授權(quán)制度，截至2007年底，三大國有石油公司探礦權(quán)、采礦權(quán)項目數(shù)已占全國的92．6%，采礦權(quán)面積占到全國的99.2%。另據(jù)觀察，之所以將上游產(chǎn)業(yè)作為油氣向民資開放的先行者，是因為國內(nèi)巨頭與外資的合作經(jīng)驗已經(jīng)較為充分，而對于市場苦盼的原油、成品油進(jìn)口權(quán)松綁和民資參與戰(zhàn)略石油儲備等細(xì)化政策，“新36條”并無一字涉及。


　　不好摘的“金蘋果”


　　“如果沒有更多具化的配套細(xì)則出臺，會不會像‘舊36條’那樣淪為看得見、摸不著的‘玻璃門’，真的不好說。 ”多位業(yè)內(nèi)人士都對記者表達(dá)了憂慮。一位不愿具名的行業(yè)人士坦言：“三巨頭有什么動力與民營企業(yè)攜手呢？如果政策只是到此為止，他們可能更愿意選擇進(jìn)行國際合作開拓。 ”


　　據(jù)車長波介紹，上游市場化準(zhǔn)入的范圍是空白、擬招投標(biāo)區(qū)塊和流轉(zhuǎn)的礦權(quán)。國土資源部的數(shù)據(jù)顯示，截至2007年底，全國陸、海總的沉積盆地面積約550～600萬平方公里，三大國有石油公司及延長油礦已經(jīng)登記了450萬平方公里。


　　“由于油氣田地層壓力下降，油氣田單井產(chǎn)量亦逐年下降。”中石油勘探與生產(chǎn)分公司從事能源管理工作的高級工程師馬建國則向記者測算，即便是現(xiàn)有區(qū)塊，目前中國石油70%的原油產(chǎn)量也是來自開發(fā)10年以上的老油田，以高含水、高采出程度為主要特征，普遍進(jìn)入了開發(fā)中后期，剩余儲量高度分散化、復(fù)雜化。換言之，即使是巨頭公司愿意合作，不可預(yù)期的產(chǎn)量風(fēng)險恐怕也是民營資本必須承擔(dān)的問題。


　　不過，盡管探索之旅長路漫漫，后期配套政策能否帶來更多市場興奮點(diǎn)，業(yè)內(nèi)不少人士還是抱有期望。記者注意到，對于民間資本需與國有石油企業(yè)合作開展進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域的要求，“新 36條”并沒有展開過多細(xì)節(jié)。曾任國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任的吳鐘瑚認(rèn)為，可以允許民營企業(yè)到從事勘探開發(fā)的國有企業(yè)投資參股。中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平則認(rèn)為，如果國家能收回石油巨頭沒有按期完成勘探開發(fā)任務(wù)的資源，民營油企有更多進(jìn)入機(jī)會。


　　“發(fā)展中小石油公司和允許民營企業(yè)進(jìn)入符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，主要優(yōu)勢是油價為市場價，競標(biāo)選擇作業(yè)隊伍，沒有‘關(guān)聯(lián)’負(fù)擔(dān)，人力成本也比較低廉。”車長波表示，存在的問題則主要是法律地位不明確加劇了短期行為，需要不斷地提高儲量動用率和采收率，“這離不開有效的監(jiān)管。 ”記者獲悉，美國和加拿大基于其強(qiáng)有力的監(jiān)管能力，上游石油工業(yè)采取完全市場化的做法。在美國，有大小石油公司4000家以上，加拿大也有幾百家。


　　電力行業(yè)t;


　　鼓勵電站姓“私”


　　相比油氣領(lǐng)域?qū)γ耖g資本審慎的開放姿態(tài)與較籠統(tǒng)的表述方式，“新36條”對民資分羹電力行業(yè)建設(shè)的描述似乎要寬容得多。據(jù)悉，新規(guī)中明確寫出了允許民間資本參與水電站、火電站、核電站的形式：水電站、火電站建設(shè)，民資可以獨(dú)資、控股或參股形式介入；核電站則開放參股。據(jù)記者了解，這并不完全是“新36條”的獨(dú)創(chuàng)，之前各地方都出現(xiàn)了民間資本建設(shè)投資小水電站的先例，只是此次在 “新36條”中明確了可以獨(dú)資建設(shè)水電站、火電站。


　　“2000年~2004年間，進(jìn)入云南開發(fā)小水電的民間資金在百億元級別，云南目前民營小水電站的規(guī)模也很龐大。 ”浙江小水電行業(yè)協(xié)會會長葉行地曾表示，浙江商人在云南投資的小水電站裝機(jī)容量在200萬千瓦左右，如果按照平均每千瓦5000元投資計算，浙江民間資本投入到云南小水電建設(shè)的資金接近100億元。


　　“過去水電站這類項目是要經(jīng)過國家嚴(yán)格審批的，私人投資比較困難，但國家政策逐漸放寬，國有資產(chǎn)逐步退出，對一些民營企業(yè)家和個人起到激勵作用，近幾年頻頻有小型水電站被拍賣，當(dāng)時規(guī)模評估資產(chǎn)多在1000萬元~3000萬元，”有業(yè)內(nèi)人士對記者介紹，“管理鏈條短、風(fēng)險的可預(yù)見性是投資者介入一些潛質(zhì)較好的小水電站的一個很大原因。 ”


　　不過，“私”姓電站也存在著諸多弊端。“電力企業(yè)競爭本質(zhì)上是發(fā)電成本的競爭，而且這種發(fā)電成本與環(huán)境因素有很大的關(guān)系。例如水力發(fā)電成本低，環(huán)保有很大綜合治理效應(yīng)，但水力發(fā)電的河流峽谷資源卻是有限的，開發(fā)一個少一個，這種資源的有限性與獨(dú)占性使搶先占有者有很大的優(yōu)勢。”北京大學(xué)光華管理學(xué)院一位研究人士告訴記者，“另外，考慮到現(xiàn)行的電力項目審批制度，搶占優(yōu)勢資源還將會獲得很大的租金與比較競爭優(yōu)勢。 ”


　　迷失的價格坐標(biāo)系


　　除了行業(yè)屬性所決定的先天劣勢外，民營發(fā)電企業(yè)的另一項待解的困境在于目前電價改革的不完全。 “由于政府的壟斷和管制，發(fā)電市場的市場化程度很低，發(fā)電市場并沒有建立一個公平的市場環(huán)境。 ”公司位于廣東茂名的一家民營發(fā)電企業(yè)老板向記者訴苦，“在發(fā)電市場中，從項目的投資審批到售電的定價方式，再到售電量的配額制度都不是市場化的，這些行為的確定過程受到太多的行政和人為因素的影響，民營企業(yè)如果要在這樣的環(huán)境中發(fā)展必須額外投人大量的人力和財力才能維護(hù)自己的應(yīng)得利益，而國有的壟斷企業(yè)尋租成本較民營企業(yè)低得多。 ”


　　在“新36條”中，對于進(jìn)一步放開電力市場也有著比較具象的描述：“積極推進(jìn)電價改革，加快推行競價上網(wǎng)，推行項目業(yè)主招標(biāo)，完善電力監(jiān)管制度，為民營發(fā)電企業(yè)平等參與競爭創(chuàng)造良好環(huán)境。 ”其中，競價上網(wǎng)是指供給方的價格管理。 “真正的電煤市場化改革，著力點(diǎn)在于促使國有資本、民營資本、外資三方主體融入到電煤市場競合格局當(dāng)中。政府部門取消了對價格的臨時干預(yù)，不等于不再有作為，相反，它更是一種行政作為的變遷──對市場化改革過程中制度性壁壘與準(zhǔn)入性限制進(jìn)行再松綁。 ”


　　另一方面，資金密集型的產(chǎn)業(yè)特征提高了民營企業(yè)的進(jìn)入門檻，而融資渠道的狹窄也為民資在電力行業(yè)嶄露頭角設(shè)置了障礙。 “電力產(chǎn)業(yè)是資金密集型的產(chǎn)業(yè)，即使單個項目的投資規(guī)模也都數(shù)以億計。對于民營企業(yè)，其參與到發(fā)電產(chǎn)業(yè)中首先遇到的問題就是巨額資金如何籌措。 ”前述北大光華管院分析人士表示，民營企業(yè)積累的資金相對于國有企業(yè)仍然較少，資金實(shí)力弱。


　　“電力產(chǎn)業(yè)具有投資資金規(guī)模大、投資回收周期長的特點(diǎn)，因此對于資本市場的依賴性很強(qiáng)，而現(xiàn)在國內(nèi)的資本市場中，民營企業(yè)在投融資方面的障礙重重，甚至可以說目前的投融資體制對民營企業(yè)存在事實(shí)上的歧視。 ”上述人士坦陳，由于目前全國性的資本市場主要服務(wù)于國有企業(yè)的改制和重組，地方性、區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場融資活動又受到很大程度的限制，民營發(fā)電企業(yè)很難通過直接融資獲得發(fā)展資金，而政府的政策性貸款主要的對象又是國有企業(yè)而非民營企業(yè)。


　　此外，上述人士還告訴記者，電力行業(yè)的投資先動優(yōu)勢特點(diǎn)也讓 “初來乍到”的民間資本占有弱勢。 “電力行業(yè)有巨大的沉淀成本，資產(chǎn)專用性很強(qiáng)，幾乎不能轉(zhuǎn)產(chǎn)。當(dāng)投資過剩時，將會使部分機(jī)組閑置，形成沉淀成本。 ”他的觀點(diǎn)認(rèn)為，由于在競爭環(huán)境下，無論國有資本還是民間資本在投入時都相當(dāng)慎重，都會仔細(xì)考慮產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)，“因而電力投資有很大的承諾價值，先行投資的國有領(lǐng)先者可以通過自己的投資抑制后行者的投資規(guī)模，從而比后進(jìn)人者占有更大的市場份額。 ”有數(shù)據(jù)顯示，僅國家電力公司在全國發(fā)電裝機(jī)容量和售電兩塊就分別占據(jù)了45%和70%的份額，其壟斷地位將在較長的一段時間內(nèi)無法被撼動。


　　另有觀察人士告訴記者，國家出于環(huán)保和節(jié)能的目的，對發(fā)電機(jī)組容量規(guī)模和技術(shù)性能的要求在不斷提高，這導(dǎo)致發(fā)電項目的最低投資規(guī)模也在不斷增加，導(dǎo)致相當(dāng)一些民營企業(yè)難以進(jìn)入這一產(chǎn)業(yè)。